尹恒等：小微企业减税难减负现象及其原因探究

尹恒  中国人民大学国家发展与战略研究院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员 

马凯莉  中国人民大学财政金融学院博士研究生  

本文转载自《经济学动态》2024年第6期。

本文字数：2719字

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本文以2009年实施的小微企业增值税减税为政策冲击，构建双重差分模型探究小微企业的减税效果。研究发现：存在减税难减负现象，即小微企业增值税减税能够有效减轻其流转税税负，但与之相伴随的是所得税税负和社保费用负担同步加重。综合结果是小微企业的总税费负担并没有显著变化，从而导致其减税获得感不明显。减税难减负的原因在于减税引起财政压力和存在征管空间：地方政府因减税导致的财政压力加大，会利用存在的企业所得税和社保费用征管空间，加强征管力度，导致企业所得税税负和社保费负担增加。财政压力和征管空间越大，企业所得税税负和社保费负担增加越明显。本文的研究能够为改善减税效果、进一步完善小微企业减税减负政策提供重要的决策参考。

一、选题背景及意义

小微企业是中国经济中的一支重要支撑力量，在稳市场主体、保就业、稳增长和促进技术创新等方面具有不可替代的作用。截至2017年末，小微企业（含个体工商户）法人约有9000万户，占全部市场主体的比重超过90%，贡献了全国80%以上的就业、70%以上的发明专利、60%以上的GDP和50%以上的税收。然而，小微企业所承担的增值税税负比较重，使得其在市场竞争中处于劣势地位。

近年来，中国政府实施了大量的小微企业增值税减税政策，例如频繁提高小规模纳税人增值税起征点、降低小规模纳税人增值税率以及对小微企业实行大规模增值税留抵退税政策，以减轻企业负担。其中在2021年小微企业和个体工商户减税规模高达1万亿元。由于缺乏小微企业数据，减税效果评估文献以大中型企业样本为主，小微企业减税政策效果评估文献较少，而且集中在小微企业所得税优惠政策的减税效果评估。近年来，有关小微企业税费负担较重的媒体报导依然不少，各级政府频繁提及需要增强小微企业的减税获得感。例如2021年国家税务总局办公厅印发了助力小微企业发展“春雨润苗”专项行动方案，以增强小微企业减税获得感。2023年一季度财政收支情况新闻发布会再次强调，要扎扎实实把该减的税费减到位，突出对中小微企业的支持。这些论述从侧面表明小微企业减税获得感不强。小微企业是否普遍存在减税难减负的现象，其原因是什么？回答此问题，对于减轻小微企业税负、深化财税体制改革、推动中国经济高质量发展具有重要意义。

目前地方政府存在很大的财政压力。通过减税降费政策降低企业成本，实现“放水养鱼，扩宽宏观税基”是政府近年来改革的主旋律。税收收入作为我国主要的财政收入，在发展教育和国防等公共事业、优化资源配置等方面发挥着重要的作用。自从2008年大规模减税降费政策实施以来，地方财政压力整体呈现上升趋势。面对财政压力，地方政府可能会加强征管以抵消减税政策带来的税收损失。是否加强征管的关键在于：一方面，地方政府是否因小微企业增值税减税面临较重的财政压力，存在强化征管的动机。另一方面，是否存在强化征管的空间。中国税务机构拥有较大的企业所得税自由裁量权，使得所得税征管具有可操纵的弹性空间。与税收相比，地方政府对非税收入的可操纵征管空间更大，地区间非税收入征收力度存在明显差异。增值税税收收入作为中央—地方共享税，是中国税收收入的主体。2021年中央增值税收入占中央税收收入的35.70%，地方增值税收入占地方税收收入的37.91%。实施小微企业增值税减税后，地方政府是否会相应加强企业所得税或非税收入征管以缓解财政压力？是否因此而导致小微企业减税难减负？有待于进行实证检验。

本文尝试利用2007-2011年全国税收调查数据，以2009年将小规模纳税人6%和4%两档增值税率统一调整为3%改革为政策冲击，构建双重差分模型，回答上文提出的问题。本文的研究能够为改善减税效果、进一步完善小微企业减税减负政策提供重要的决策参考。本文边际贡献包括以下三个方面：（1）已有文献集中在大中型企业的减税政策效果评估，小微企业减税政策评估文献较少。为小微企业减负是目前政府工作的重点之一，聚焦小微企业增值税减税政策评估具有重要意义。（2）本文综合分析小微企业增值税减税政策对流转税税负、企业所得税税负、企业费用负担和总税费负担影响，验证同时存在税种替代和税费替代现象，为深入理解小微企业减税难减负提供了微观证据。（3）一般认为在财政收支矛盾加剧的背景下地方政府会加强征管，本文对此进行了验证，并发现政府基于财政压力加强征管的前提在于是否存在可操纵的征管空间。

二、研究主要发现

小微企业的增值税税负相对较重。近年来中国政府出台了以增值税为主的多项小微企业减税政策，以降低企业成本、保市场主体和稳就业。增值税作为中央—地方共享税，是各级政府税收收入的主要来源，减税会给地方政府带来财政压力。在存在征管空间的情况下地方政府可能会加强企业所得税和非税收入的征收力度，以弥补因增值税减税带来的税收损失。税种替代和税费替代可能会削弱增值税减税政策的效果，导致小微企业减税难减负。

本文的分析表明，首先，小微企业增值税减税政策能够有效减轻小微企业流转税税负，而且结果具有稳健性。其次，在增值税率下调政策实施后，地方政府会通过加强征管的方式，使得小微企业的企业所得税税负和社保费负担显著增加，从而小微企业的总体税费负担无显著变化。这表明同时存在税种替代和税费替代现象，最终导致小微企业减税难减负。再次，减税引起财政压力和存在征管空间是造成小微企业减税难减负的重要原因。减税引起的财政压力和存在的征管空间越大，企业所得税税负和社保费负担增加得越明显。最后，增值税减税政策无法通过减轻小微企业总税费负担的方式，直接缓解小微企业“融资难、融资贵”问题。但是减税政策的实施能够向银行等金融机构释放有利信号，降低融资约束程度较高的小微企业融资成本，增加其现金流，间接缓解小微企业“融资难、融资贵”问题。

三、政策启示

小微企业多分布在竞争激烈的中下游行业，自身风险防范能力比较差，容易陷入困境。降低小微企业成本、帮助其纾困成为政府工作的重点。本文的结论对提高小微企业减税效果的改革有以下启示。首先，小微企业概念界定不统一、减税政策调整频繁、政策不确定性强，均增加了纳税人财务处理和纳税申报的难度，进一步提高了小微企业纳税遵从成本。因此，在统一小微企业概念的同时，需要相对稳定增值税优惠政策，以降低小微企业纳税遵从成本。其次，制定减税政策时应该兼顾地方财力的具体情况，制定相应的配套措施（如完善央地收入补偿机制和加快政府转化职能、减少地方政府支出责任等）缓解地方政府的财政压力。最后，应该进一步规范非税收入的征管。费用负担是阻碍增强小微企业减税获得感的“绊脚石”，需进一步加大降费力度，减轻小微企业的综合税费负担，为小微企业提供更有利的发展空间。

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